A constituinte exclusiva pode, em tese, ocorrer por vários meios jurídicos. Mas a assembleia constituinte exclusiva da reforma política teria duas grandes delimitações: seria convocada com mandato específico para essa tarefa, encerrando após seu término, e composta por representantes eleitos apenas para esse fim. Se irá ou não ocorrer, dependerá da capacidade das forças sociais e populares que a defendem acumular, democraticamente, os recursos de poder necessários para afirmar, com legitimidade, sua vontade política
Movimentos sociais estão pressionando a Câmara e também recorrendo ao STF
Foto: Agência Brasil
Um espectro assombra os interesses e a consciência política dos conservadores: a proposta de realização de um plebiscito popular, constitucionalmente respaldado, para que os eleitores expressem soberanamente se querem ou não que uma assembleia constituinte exclusiva faça a reforma política. Essa proposta, como se sabe, foi feita em junho de 2013 pela presidenta Dilma Rousseff, em resposta às grandes manifestações de rua então em curso, nas quais, entre outros, os manifestantes queixavam-se, para dizer o mínimo, do sistema político. Diante da enorme dificuldade de sua aprovação no Congresso Nacional, Dilma propôs que o povo, soberano, se posicionasse. Imediatamente, abriu-se uma polêmica jurídica e política em torno da proposta. Afinal, é possível, em tese, uma constituinte exclusiva para a reforma política?
A resposta é positiva, embora haja também quem prefira a negativa. Essa contradição significa que o problema não é exclusivamente de técnica jurídica apartada da política, pois, nessa seara, ilustres constitucionalistas divergem sobre a proposta de Dilma. Por exemplo: Ives Gandra Martins é a favor e Paulo Bonavides, contra. A divergência expressa a natureza política ou sociopolítica do Direito, que tanto torna complexa a hermenêutica jurídica, em especial a constitucional, sendo a Constituição um texto político por excelência. A sociedade humana, construída incessantemente pelo aristotélico zoon politikon (animal social), tem no direito uma das bases de conformação da polis, ou seja, do Estado. A clássica definição que Max Weber dá ao Estado é simultaneamente política e jurídica: “Aquela comunidade humana que, dentro de determinado território [...] reclama para si (com êxito) o monopólio da coação física legítima”.
Se o que define a política é o meio próprio que a caracteriza, a força, e não seus fins, que podem variar, ao atribuir ao Estado a pretensão de exercer o monopólio da coação legítima, Weber está mobilizando uma noção cara tanto ao direito quanto à política: a legitimidade. Assim o fazendo, ilumina tanto o caráter político do direito como o caráter jurídico do Estado, instituição máxima da política. Antes de Weber, Marx já havia qualificado o Estado como uma superestrutura jurídico-política.
Em uma análise realista, e não normativa, o que vai definir se a constituinte exclusiva é ou não legítima e viável será a competição política democrática. As ideias jurídicas, políticas ou sociológicas e o arcabouço jurídico efetivamente existente também entram na disputa, são mobilizados e apropriados pelos atores para dar fundamentação intelectual a seus interesses e propósitos, em especial quando fluem livremente em regime democrático, como é o caso do Brasil atual. Mas as lutas políticas, mesmo em regime democrático, podem também desembocar em autoritarismo. As forças que promoveram o golpe de Estado de 1964 rasgaram a Constituição de 1946 por terem tido recursos políticos e militares para fazê-lo, opondo-se assim às demandas reformistas dos atores sociais de então. Não estou, de maneira nenhuma, defendendo o vale-tudo político e negando Weber para considerar que toda força seja legítima, o que não é verdade. Em termos normativos, sou democrata, mais exatamente, socialista democrático, mas, na disputa política dos atores com recursos de poder, os valores incorporam-se às forças sociais efetivamente em ação, que, devido à estrutura de classes e a outros motivos de estratificação e diferenciação, possuem visões diferentes sobre política, democracia, autoritarismo, direito, norma jurídica, legitimidade, soberania popular, participação etc. As próprias constituintes e revisões constitucionais surgem ou deixam de surgir lastreadas no efetivo processo histórico das lutas entre as classes, frações, partidos, grupos de interesse etc. por seus respectivos objetivos. E as ideias, obviamente, sempre se fazem presentes, pois os homens pensam.
O país está em um processo histórico de mudanças e de lutas políticas. Felizmente, a grande disputa hoje não é entre democracia e autoritarismo, mas sobre o tipo de democracia e de sistema político democrático. É uma disputa fundamental para o aprofundamento das transformações ocorridas no Brasil desde 2003. E como a opinião pública recebeu a proposta de Dilma, que visa alavancar um sistema político mais responsivo aos anseios reformistas que foram às ruas? As pesquisas de opinião, então realizadas, deixaram claro que a maioria da população gostou da ideia do plebiscito e mais gente ainda apoiou a reforma política feita por um grupo de representantes eleitos para esse fim. Em 2013, pouco antes das manifestações, a Fundação Perseu Abramo encomendou uma pesquisa de opinião pública sobre a a questão. O resultado coletado revelou 75% dos eleitores a favor. Ou seja, a população não apenas quer como apoia o plebiscito e a constituinte exclusiva como meios de realizá-la.
Mas quem não quis e não quer nem um e nem outro? Os conservadores, a começar por um número significativo de parlamentares, destacando-se várias lideranças do PMDB, como o vice-presidente da República e o presidente da Câmara dos Deputados. Segundo Michel Temer, “uma constituinte exclusiva para a reforma política significa a desmoralização absoluta da atual representação. É a prova da incapacidade de realizarmos a atualização do sistema político-partidário e eleitoral”. Mas essa incapacidade, embora lamentável e desmoralizante, é um fato. Essa luta remonta aos anos 1990, e as mudanças continuam travadas. Temer, na verdade, põe os representantes acima dos representados e isola e congela as instituições representativas (Congresso Nacional) para protegê-las do calor transformador da soberania popular, concebendo-as como intocáveis, seja pela democracia direta (plebiscito), seja pela constituinte exclusiva, vista por ele como uma exceção inaceitável, ao menos por ora. Posição tipicamente conservadora.
Já Ives Gandra constrói seu argumento em direção oposta e aberta à mudança. Ao defender a constituinte exclusiva da reforma política, desde que legitimada por plebiscito ou referendo, diz: “Os povos evoluem, e cada geração tem o direito, em regime democrático, de decidir seu próprio destino [...] se, mediante plebiscito ou referendo, o povo optar pela alteração de disposições relativas a regimes jurídicos ou políticos; democraticamente, isso será legítimo, podendo até mesmo a alteração atingir normas pétreas institucionais”. Como diria Marx, os homens fazem a história. E, embora o clássico pensador, ao se referir ironicamente a Napoleão III – que então liderara um golpe de Estado conservador na França, em 1851 –, tenha dito que a tradição das gerações mortas pode oprimir como um pesadelo o cérebro dos vivos, há também circunstâncias em que a energia das novas forças pode libertar corpos, mentes e instituições de velhas amarras. Enquanto Temer se apega a pesadelos passados, Ives Gandra abre-se à história, que, nas palavras do velho Engels, tem a mudança como sua principal característica. O constitucionalista abre-se à história por valorizar a soberania popular: “O plebiscito ou o referendo, conforme o teor da emenda a ser aprovada, representa a vontade popular em determinado período histórico, valendo, a meu ver, mais que a vontade dos constituintes passados”.
Em 2006, Lula lançou a ideia de uma constituinte exclusiva para tratar da reforma política. Se a sociedade apoiasse a iniciativa, informou então, ele encaminharia ao Congresso Proposta de Emenda à Constituição (PEC). Foi naquele contexto que Ives Gandra escreveu as linhas que mencionei acima. Há várias via jurídicas para encaminhar a constituinte exclusiva. Marco Maia (PT-RS) é autor da PEC nº 384/2009, que convoca uma assembleia constituinte para revisar a Constituição Federal em relação ao regime de representação política. Nesse caso, o proponente não recorreu à consulta popular. Quem convocaria a constituinte revisora seria o Congresso, pela aprovação da PEC. Em 2013, antes das manifestações de junho, o Diretório Nacional do PT já havia aprovado uma campanha de mobilização, tendo como meio a coleta de assinaturas, para um projeto de lei de iniciativa popular com o seguinte conteúdo:
1 – Instituir o financiamento público exclusivo de campanhas políticas mediante alterações na Lei nº 9.504/97;
2 – Voto em lista preordenada para os Parlamentos, mediantes alterações nas Leis nº 4.737/65, nº 9.096/95 e nº 9.504/97, observada a autonomia partidária (artigo 17, § 1º da CF);
3 – Aumento compulsório da participação feminina nas candidaturas mediante alteração da Lei nº 9.504/97;
4 – Convocação de assembleia constituinte exclusiva sobre reforma política.
Por outro lado, diante da reação contrária dos conservadores à constituinte exclusiva, 188 deputados federais de quatro partidos (PT, PCdoB, PDT e PSB) protocolaram na Mesa da Câmara, em agosto de 2013, um projeto de decreto legislativo (PDL) que dispõe sobre a convocação de um plebiscito para decidir sobre três matérias de reforma política:
1 – Financiamento das campanhas eleitorais:
a) Você concorda com que empresas façam doações para campanhas eleitorais?
b) Você concorda com que as pessoas físicas façam doações para campanhas eleitorais?
c) Você concorda com que o financiamento das campanhas eleitorais deve ser exclusivamente público?
2 – Você concorda com que a população participe, opinando e propondo pela internet, quanto à apresentação de proposta de emenda constitucional, projeto de lei complementar e projeto de lei ordinária?
3 – Você concorda que as eleições para presidente, governadores, prefeitos, deputados, senadores e vereadores devam ser realizadas no mesmo ano?
Note-se que o PDL não propõe a consulta popular sobre uma constituinte exclusiva. Nessa proposta de plebiscito, a consulta seria sobre financiamento de campanhas, mecanismos de democracia direta por meio da internet e sincronização das diversas eleições. Mas, mesmo deixando de fora a constituinte exclusiva, o plebiscito foi engavetado pela maioria da Câmara.
Oposição à constituinte exclusiva e ao plebiscito, o que significa isso? Resposta: os conservadores não querem que nenhum mecanismo de soberania popular destrave a reforma política, viram as costas para os protestos dos manifestantes das ruas contra as instituições políticas, especialmente os parlamentares e os partidos, e contra a corrupção, que tem no financiamento privado de campanhas eleitorais uma de suas fontes. Afinal, a campanha eleitoral virou uma disputa entre os candidatos e partidos pela arrecadação de fundos dos empresários, que contribuem com 98% dos recursos gastos. Para a atual legislatura, 72% dos deputados federais eleitos foram campeões de arrecadação. Essas doações privadas custam caro à justiça na vida pública, tão almejada pelos eleitores. Por um lado, Temer praticamente assumiu que o Congresso está desmoralizado e incapaz de fazer a reforma política; por outro, as vias de saída do impasse são rejeitadas.
O que fizeram, então, os representantes do povo, se não todos eles, a maioria deles? Formaram um grupo de trabalho, nomeado pelo presidente da Câmara, o peemedebista Henrique Eduardo Alves, para formular uma proposta de reforma política. Os resultados, apresentados na forma de uma PEC, trouxeram mais polêmica ainda, sem contribuir para superar o travamento crônico: sugere-se que cada partido opte livremente pelo tipo de recurso que quer para o financiamento eleitoral (público, privado ou misto), mantêm-se as doações de pessoas jurídicas e inventa-se um sistema “proporcional distrital”, pelo qual os candidatos proporcionais seriam eleitos em circunscrições eleitorais subestaduais (distritos abrangendo regiões dos estados). Na verdade, essa ideia de “distritalizar” o sistema proporcional é uma concessão aos defensores do voto distrital puro ou misto. Tais propostas mantêm o financiamento privado e reforçam o personalismo na relação entre representantes e representados (não contribuindo para superar a fragmentação partidária), sob a alegação de que é preciso aproximar eleitos e eleitores.
A Consultoria do Senado Federal publicou, em 2010, um estudo, assinado por Fernando A.G. Trindade, que, depois de resgatar a experiência internacional sobre constituintes exclusivas para rever a Constituição, questiona a constitucionalidade da constituinte exclusiva para a reforma política proposta no Brasil. Ele se apega à formalidade de que a Constituição de 1988 não prevê uma “revisão constitucional efetuada por outro órgão que não o Parlamento ordinário”. O autor defende a “inconstitucionalidade de revisão constitucional efetuada por outros procedimentos que não o previsto no art. 60 da Constituição Federal”. Tal artigo estabelece que a Constituição poderá ser emendada mediante três propostas:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
Além da inconstitucionalidade da constituinte exclusiva quanto ao procedimento jurídico, Trindade (2010) questiona o mérito dessa proposta: “Temos a convicção de que uma constituinte exclusiva no atual momento histórico do país poderia provocar grave instabilidade institucional, com uma inevitável tendência a conformar uma situação de dualidade de poder entre o Congresso Nacional e a constituinte, o que, segundo entendemos, não seria desejável”. Seu argumento tem vários pontos em comum com o de Michel Temer, mas apenas quanto ao mérito da proposta, pois o peemedebista não usou nenhuma palavra para questionar sua constitucionalidade. O vice-presidente publicou o seguinte, em 2007: “Uma constituinte torna instável a segurança jurídica porque ninguém saberá qual será seu produto. [...] Para realizar a reforma política, não é preciso invocar uma representação exclusiva. Basta mexer com os brios dos atuais representantes, que se animarão a realizá-la”.
Nada contra que os brios dos representantes do povo emerjam; ao contrário, oxalá isso aconteça, embora a maré não esteja para peixe no Congresso. Mas, como diz o ditado, “se Maomé não vai à montanha, a montanha vai a Maomé”. Organizações da sociedade civil e movimentos sociais estão pressionando os representantes do povo e também recorrendo ao Supremo Tribunal Federal (STF). A Coalizão pela Reforma Política Democrática e Eleições Limpas, composta por 95 organizações e movimentos da sociedade civil, entre os quais a CNBB e a OAB, está encaminhando uma campanha de coleta de 1,5 milhão de assinaturas para o Projeto de Iniciativa Popular de Reforma Política e Eleições Limpas, até agosto deste ano. Elas serão encaminhadas ao Legislativo federal para que Câmara e Senado votem as propostas de reforma política desses representativos segmentos populares organizados. E, na perspectiva da proposta de Dilma, está em andamento outra campanha, apoiada por 69 organizações e movimentos, entre os quais Abong, CUT, MST e PT: o Plebiscito Popular por uma Constituinte Exclusiva e Soberana do Sistema Político. Diante da recusa do Congresso em convocar o plebiscito oficial, com validação constitucional, essa campanha democrático-popular está, então, organizando um plebiscito popular, que ocorrerá em setembro deste ano. Embora o plebiscito popular não tenha respaldo constitucional, é um instrumento de luta e pressão das forças sociais para que os representantes do povo respeitem a demanda dos representados pela reforma política. Quanto à frente de batalha no STF, essa instituição está julgando uma ação direta de inconstitucionalidade (ADI), com pedido de medida cautelar, de autoria da OAB, que questiona o financiamento privado de campanha permitido pela lei dos partidos e pela legislação eleitoral. A votação no STF está seis votos a um a favor da ADI da OAB, mas, desde 2 de abril, a ação está nas mãos do ministro Gilmar Mendes, por ter pedido vista aos documentos.
Enfim, a constituinte exclusiva pode, em tese, ocorrer por vários meios jurídicos, como PEC, plebiscito, referendo e iniciativa popular legislativa. Tais meios podem também ser combinados, como na proposta de Dilma, que visa consultar a população sobre sua realização ou não. Alguns detalhes podem variar, mas a assembleia constituinte exclusiva da reforma política teria duas grandes delimitações: seria convocada com mandato específico para essa tarefa, encerrando após seu término, e composta por representantes eleitos apenas para esse fim. Em paralelo a ela, o Congresso Nacional funcionaria normalmente.
Diante da incapacidade da principal instituição da democracia representativa brasileira, o Congresso Nacional, de promover a reforma política, vêm sendo formuladas propostas baseadas nas instituições constitucionais de democracia direta, o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei, para que o povo possa dizer a seus representantes o que quer e, assim, destravar o impasse nas instituições representativas. Se a constituinte exclusiva irá ou não ocorrer, dependerá da capacidade das forças sociais e populares que a defendem acumular, democraticamente, os recursos de poder necessários para afirmar, com legitimidade, sua vontade política sobre os adversários.
Referências
MARTINS, Ives Gandra da Silva. “Constituinte exclusiva”. Folha de S. Paulo, 8 de agosto de 2006.
MARX, Karl. O 18 Brumário de Luís Bonaparte. São Paulo: Abril Cultural, 1978.
TEMER, Michel. “Não à constituinte exclusiva”. Folha de S.Paulo, 4 de setembro de 2007.
TRINDADE, Fernando A.G. “Constituinte exclusiva para a reforma política?”. Centro de Estudos da Consultoria do Senado, Textos para Discussão 80, dezembro/2010.
WEBER, Max. Economia e sociedade – Fundamentos da sociologia compreensiva. Brasília: Ed. UnB, 2004.
Marcus Ianoni é professor do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal Fluminense
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